دعوى التعويض
التعويض هو أثر يترتب على مسؤولية الإدارة عن تصرفاتها التعاقدية وغير التعاقدية، وما تقوم به من أعمال مادية تقوم بها أثناء مباشرتها لنشاطها، فهو يجعلها مسؤولة عن الأضرار التي تلحق بالغير نتيجة لأعمالها غير المشروعة.
وتدور المنازعة الإدارية في دعوى التعويض حول حق الغير المتضرر من تصرف الإدارة في الحصول على تعويض قضائي يجبر ذلك الضرر، حيث أن دعوى الإلغاء لا تكفي بمفردها لحماية الأفراد حماية كاملة فإن كانت تقوم بإعدام القرار الإداري إلاّ أنها لا تكفل تغطية ما يترتب على تنفيذ أو بقاء القرار الإداري المعيب فترة زمنية قبل إلغاؤه، فضلاً عن ذلك فإن من شروط دعوى الإلغاء أن يكون هناك قراراً إدارياً، أي أن هذه الدعوى لا يمكن أن تتعلق بالعقود الإدارية ومدى صحتها أو بطلانها أو تعويض الضرر الناشئ عنها أو عن عدم التزام الإدارة بها، كما لا تتعلق أيضاً بأعمال الإدارة المادية غير المشروعة، لذا .
وسنتطرق في هذا المطلب لبيان مسؤولية الإدارة التي تستوجب التعويض، وذلك من خلال بيان مسؤولياتها عن قراراتها الإدارية غير المشروعة، ومسؤوليتها التعاقدية، وأخيراً بيان مسؤولياتها عن أعمالها المادية غير المشروعة، من خلال الفرع الأول، ثم بيان شروط قبول دعوى التعويض من خلال الفرع الثاني على النحو التالي:
الفرع الأول: مسؤولية الإدارة المستوجبة للتعويض:
تمارس السلطة التنفيذية نشاطها من خلال تصرفات قانونية تقوم بها قد تكون من جانب واحد كما في القرارات الإدارية، أو من جانبين كما في العقود الإدارية أو تكون ناشئة عن أعمال مادية، وقد تكون هذه التصرفات أو الأعمال المادية غير مشروعة يترتب عليها مسؤولية الإدارة في مواجهة الأفراد المتضررين، وسنتناول من خلال هذا المطلب مسؤولية الإدارة عن كل تصرف أو عمل مادي على النحو التالي:
أولاً: مسؤولية الإدارة عن قراراتها الإدارية غير المشروعة
1- القرارات الإدارية الباطلة:
سبق إيضاح أسباب بطلان القرار الإداري في المبحث الأول من الفصل الثالث من هذا البحث، من أن قرارات الإدارة تعدّ باطلة لأسباب شكلية تتمثل في عيب الشكل الذي تطلبه القانون أو الإجراءات الواجب اتباعها، وعيب الاختصاص، وأسباب أخرى موضوعية تتمثل في عيب المحل (مخالفة القانون)، وعيب اساءة استعمال السلطة.
وقد رتّب قضاء مجلس الدولة على تلك التفرقة بين الأسباب الشكلية والموضوعية نتيجة هامة مفادها أن البطلان لأسباب شكلية لا يوجب التعويض، في حين أن البطلان لأسباب موضوعية يحدث تلك النتيجة دائماً.
وقد أكّد ذلك ما ذهبت إليه المحكمة الإدارية العليا في مصر من أن: " القضاء بالتعويض ليس من مستلزمات القضاء بالإلغاء، إذ أن لكل من القضائيين أساسه الخاص الذي يرتكن إليه، ومن ثم فإن عيب الشكل الذي يشوب القرار الإداري لا يصلح حتماً وبالضرورة أساساً للتعويض ما لم يكن هذا العيب مؤثراً في موضوع القرار، فإذا كان القرار سليماً في مضمونه محمولاً على الأسباب المبررة له – رغم مخالفته لقاعدة الشكل- فلا يكون ثمة مجال للقضاء بالتعويض عنه إذا ما قضي بإلغائه طالما أن ذلك العيب لم يكن مؤثراً في موضوع القرار الذي كان سيصدر على أية حال بذات المضمون".
كما ذهبت أيضاً المحكمة الإدارية العليا إلى تقرير ذات المبدأ حيث قضت بأن:
" قضاء هذه المحكمة جرى على أن عيب عدم الاختصاص الذي قد يشوب القرار الإداري فيؤدي إلى عدم مشروعيته لا يصلح حتماً بالضرورة أساساً ما لم يكن مؤثراً في موضوع القرار، فإذا كان القرار سليماً في مضمونه محمولاً على أسبابه المبررة رغم مخالفته قاعدة الاختصاص فلا يكون ثمة محل لمسائلة جهة الإدارة عنه والقضاء عليها بالتعويض، لأن القرار كان سيصدر على أية حال وبذات المضمون لو أن تلك القاعدة قد روعيت".
وعلى العكس من ذلك بالنسبة للعيوب الموضوعية للقرار الإداري التي تحمّل الإدارة مسؤولية في كل الأحوال بغض النظر عن جسامة الضرر، حيث ذهبت المحكمة الإدارية العليا إلى أن: " صدور القرار الإداري معيباً بعيب مخالفة القانون يشكّل ركن الخطأ في جانب الإدارة يستوجب مسؤولياتها إذا ما أحدث أضراراً مادية أو أدبية"، وقد جعلت محكمة القضاء الإداري من عيب الانحراف بالسلطة مصدراً دائماً لترتيب مسؤولية الإدارة في حالة وصم قرارها الإداري به متى أحدث تنفيذ هذا القرار ضرراً يستوجب التعويض حيث ذهبت في حكم لها إلى أنه: " إذا كان القرار الإداري معيباً بالانحراف فالقضاء مستقر على جعله باستمرار مصدراً للمسؤولية، لأن هذا القرار بطبيعته يستوجب التعويض إذا ترتب عليه ضرر ثابت"[1].
2- القرارات الإدارية المعدومة:
سبق إيضاح المقصود بهذه القرارات في المبحث الأول من الفصل الثالث من هذا البحث، وهذه القرارات ترتب دائماً مسؤولية الإدارة حيث لا تعدوا أن تكون عملاً معدوماً لا يرتب أثراً ولا يكسب حقاً ولا يكتسب حصانة.
وهذا القرار المعدوم يرتّب مسؤولية شخصية على من أصدره في ماله الخاص، وإن كانت الإدارة تقوم بأداء التعويض للمضرور فإن ذلك لحمايته من إعسار الموظف المسؤول عن هذا التعويض، من ناحية أخرى فإن الإدارة تتحمل تعويض بعض آثار القرار الضارة بقدر استفادتها منه حتى لا تثري على حساب الموظف إذا ما تحمّل كامل قيمة التعويض، وهو ما أكّدته المحكمة الإدارية العليا من أنه: " ليس من العدالة أن يتحمل الموظف بكامل التعويض عن القرار المعدوم متى كانت الجهة الإدارية قد أثرت من هذا التصرف"[2].
وتختص محاكم مجلس الدولة المصري بنظر دعاوى التعويض الناشئة عن القرارات الإدارية غير المشروعة على النحو التالي:
أ. المحاكم الإدارية تختص بنظر دعاوى إلغاء القرارات الإدارية غير المشروعة الصادرة بحق الموظفين العموميين من شاغلي الدرجة الثالثة فما دونها متى كانت متعلقة بالتعيين والترقية والإحالة إلى المعاش أو الاستيداع أو الفصل غير التأديبي، وذلك وفقاً لما نص عليه قانون مجلس الدولة المصري الحالي، كما تختص كذلك بدعاوى التعويض الناشئة عن تلك القرارات، فهي بذلك تمارس ولاية القضاء الكامل بالنسبة لهذا النوع من القرارات بحيث تملك إلغاء هذه القرارات الإدارية ووقف تنفيذها والتعويض عن آثارها الضارة التي أوجدها تنفيذها في الفترة ما بين صدور القرار وتنفيذه.
ب. المحاكم التأديبية تختص بنظر دعاوى التعويض عن الأضرار المترتبة على القرارات التأديبية غير المشروعة، كما ينعقد الاختصاص لهذه المحاكم أيضاً بالنظر في طلب الإدارة تحميل العامل ما نجم عن فعله من أضرار لحقت بها وهو ما يعدّ تعويضاً لصالح الإدارة بشرط أن تكون الإدارة استندت في قرارها الصادر بتحميل العامل تلك الأضرار إلى تحقيق أثبت مسؤولية العامل عما لحقها من أضرار جراء عمله غير المشروع، أما إذا كان القرار لا يستند لمثل هذا التحقيق فإن الاختصاص بنظر المنازعة في مشروعية قرار التحميل يكون لمحكمة القضاء الإداري.
ج. محكمة القضاء الإداري تختص بنظر القرارات الإدارية التي لا تتعلق بالتعيين أو الترقية أو الإحالة إلى المعاش أو الاستيداع أو الفصل بغير الطريق التأديبي باعتبارها صاحبة الاختصاص العام بالفصل في كافة المسائل عدا ما تختص به المحاكم الإدارية والمحاكم التأديبية.
د. المحكمة الإدارية العليا، الأصل العام أنها محكمة طعن على قمة التنظيم القضائي لمحاكم مجلس الدولة، ومع ذلك فإنها ذات اختصاص بنظر القرارات المتعلقة بأعضاء مجلس الدولة إلغاءً وتعويضاً، بحيث يقتصر نطاق اختصاصها على طلبات التعويض عن القرارات الإدارية الصادرة في شئون أعضاء مجلس الدولة دون تلك المتعلقة بأعمال الإدارة المادية التي أصابت أي منهم بضرر بحيث يظل الاختصاص منعقداً لمحكمة القضاء الإداري بنظرها[3].
ثانياً: مسؤولية الإدارة التعاقديـة
سبق بيان المقصود بالعقد الإداري، وأركان هذا العقد من خلال المبحث الأول من الفصل الثالث من هذا البحث، وسنتناول الآن بيان مسؤولية الإدارة ومدى التزامها بتعويض المتعاقد معها استناداً إلى أحكام المسؤولية التقصيرية، وذلك من خلال بيان مسؤولية الإدارة الناشئة عن إخلالها بالتزاماتها التعاقدية، ومن ثم بيان مسؤولياتها عن تعويض المتعاقد معها بدون نسبة خطأ إليها.
1- مسؤولية الإدارة الناشئة عن إخلالها بالتزاماتها التعاقدية:
التزامات الإدارة التعاقدية متنوعة وتختلف بحسب نوع العقد الإداري، وإخلال الإدارة بأي منها يشكل خطأ تعاقدي ويرتب مسؤوليتها ويعطي للمتعاقد معها الحق في مطالبتها بتعويض عما أصابه من ضرر. وأهم التزامين في هذه العقود الإدارية نظراً لتواجدهما في كل العقود الإدارية، هما التزام الإدارة بتمكين المتعاقد معها من البدء في تنفيذ العقد، وثانيهما التزاماتها المالية قبل المتعاقد معها.
أ- إخلال الإدارة بالتزامها بتمكين المتعاقد معها من البدء في التنفيذ:
تلتزم الإدارة بتمكين المتعاقد معها من تنفيذ التزامه التعاقدي وذلك عن طريق تسليمه الموقع محل التنفيذ، ولا يكفي لإعفاء الإدارة من التزامها بتسليم موقع العمل مجرد قيامها بهذا الأمر، بل يتعين عليها مراعاة الأمور التالية:
- أن يكون الموقع خالياً من الموانع التي تحول دون قيام المتعاقد بالبدء في التنفيذ سواء كانت تلك الموانع قانونية أو مادية حيث يؤدي كلاهما إلى عرقلة قيام المتعاقد بالوفاء بالتزامه بالبدء في تنفيذ العقد.
- أن يكون تسليم موقع العمل في الموعد المنصوص عليه بالعقد، فإذا خلا العقد من هذا النص فإن الإدارة تكون مسئولة عن إخلالها بهذا الالتزام إذا لم يتم ذلك في المدة المناسبة والمعقولة لتنفيذ العقد، والتي يترك للقاضي تقديرها حال رفع النزاع إليه.
- تسليم المتعاقد معها موقع التنفيذ المتفق عليه بالتعاقد، بحيث لا يجوز لها تغيير ذلك المكان بإرادتها المنفردة فقد يلحق ذلك بالمتعاقد معها ضرراً يتمثل في ارتفاع تكاليف التنفيذ أو إطالة مدته عن المتفق عليها.
- تقديم كافة المواد اللازمة والضرورية لقيام المتعاقد معها بالتنفيذ وأن تكون تلك المواد ملائمة لتنفيذ الأعمال محل التعاقد، كالرسومات الهندسية النهائية التي يتم على أساسها التنفيذ.
- وكذلك تزويده بالتراخيص التي أوجب القانون الحصول عليها قبل البدء في تنفيذ الأعمال محل التعاقد لم يشكله امتناعها عن ذلك من خطأ تعاقدي كتصاريح مواد البناء.
وتقوم مسؤولية الإدارة التعاقدية أياً كان وصف إخلال الإدارة بالتزامها سواء وقع منها عن عمد أو كان نتيجة إهمال الأمر الذي يكون سبباً مبرراً لفسخ العقد وتعويض المتعاقد معها عما أصابه من ضرر من جراء ذلك[4].
ب- إخلال الإدارة بالتزاماتها الماليـة:
تتنوع الالتزامات المالية للإدارة منها:
- التزام الإدارة بأداء المقابل المادي للعقد (الثمن) متى أوفى المتعاقد معها بالتزاماته التعاقدية، والذي يكون مستحقاً بمجرد الانتهاء من الأعمال في عقود الأشغال العامة أو تسليم الأصناف المتفق عليها في عقد التوريد، وفقاً لشروط العقد.
- الالتزام بعدم التأخر في الوفاء بالالتزامات المالية، وتعد الإدارة متأخرة في الوفاء بالتزاماتها المالية بمرور (60) يوماً من تاريخ تقديم (المستخلص) مطالبة المتعاقد معها، ووفقاً لسعر الائتمان والخصم المعلن من البنك المركزي في تاريخ اليوم التالي لانتهاء الستين يوماً وذلك وفقاً لما جاء في قرار وزير المالية المصري رقم 219 لسنة 2006، وبذلك يكون المشرع قد حدد موعد وقيمة استحقاق التعويض عن التأخير في الوفاء بالمقابل المادي بغض النظر عما يكون قد لحق المتعاقد مع الإدارة من ضرر سببه التأخير في الوفاء بهذا المقابل المادي، فالتعويض المنصوص عليه مستحق للمتعاقد مع الإدارة سواء أصابه ضرر أو لم يصبه.
- الالتزام برد التأمين النهائي الضامن لوفاء المتعاقد معها من التزاماته التعاقدية، وقد يكون هذا التأمين مبلغاً مالياً أو خطاب ضمان، أو مبالغ مستحقة لدى الجهة الإدارية، ويجوز للجهة الإدارية مصادرته عند تقصير أو اخلال المتعاقد معها بتنفيذ العقد، حيث يمثّل الحد الأدنى لتعويض الإدارة لذا فيتعين الحكم بالتعويض الكافي لجبر الضرر، وتثور مسؤولية الإدارة عند امتناعها عن رد التأمين رغم وفاء المتعاقد معها بالتزاماته التعاقدية حيث تثبت مسؤوليتها حال تراخيها في هذا الرد لتعارض ذلك مع مبدأ حسن النية في مجال العقود الإدارية، ولما يشكّله ذلك من أضرار غير مبررة بالمتعاقد معها[5].
2- مسؤولية الإدارة عن تعويض المتعاقد معها بلا خطـأ:
تكون الإدارة مسؤولة عن تعويض المتعاقد معها عما أصابه من ضرر رغم عدم نسبة الخطأ الذي أحدث الضرر إليها على أساس ما يلي:
أ. نظرية الإثراء بلا سبب، أي إثراء الإدارة على حساب المتعاقد معها في حال قيامه بأعمال غير مطابقة للشروط المتفق عليها بالعقد لكن الإدارة استفادت منها ولم تعترض عليها أو أعمال إضافية مرتبطة بالعقد الأصلي وذو فائدة للإدارة.
ب. الحفاظ على التوازن المالي للعقد لاعتبارات العدالة، حيث تقوم مسؤولياتها هنا بلا خطأ وإنما على أساس ما يستوجبه تنفيذ العقود من حسن نية فضلاً إلى مقتضيات المصلحة العامة التي تستلزم مساعدة المتعاقد لضمان استمراره في الوفاء بالتزاماته التعاقدية وضمان حسن سير المرافق العامة بانتظام في أداء خدماتها للمنتفعين بها، ويكون أداء الإدارة للتعويض في هذا الشأن في إطار توافر شروط نظرية عمل الأمير أو الظروف الطارئة أو الصعوبات المادية غير المتوقعة.
ج. مسؤولياتها عن التعويض لإنهاء العقد، للإدارة حق امتياز في مواجهة المتعاقد معها فلها الحق في إنهاء العقد بإرادتها المنفردة إنهاءً مبتسراً قبل إتمام مدته ودون أن يرتكب المتعاقد معها أي خطأ أو أن يكون له حق في الاعتراض والتمسك بتنفيذ العقد إذا استوجبت المصلحة العامة ذلك. وأساس هذا التعويض ليس الخطأ فالإدارة لم ترتكب الخطأ لكنها استعملت حقاً مقرراً لها، إلاّ أن هذا الحق قد يصيب المتعاقد معها بأضرار تتمثل في تحميله أعباء مالية فضلاً عن ضياع فرص الكسب التي كان يخطط لها، لذا فإن الإدارة تكون مسؤولة عن ذلك بتعويض المتعاقد عن الأضرار التي أصابته على أساس مبدأ العدالة المجردة التي لا تجيز أن يضار المتعاقد بغير خطأ، وهذا التعويض إما قد يكون منصوصاً عليه في العقد المبرم بين الطرفين أو يخضع إذا لم ينظمه العقد الإداري للأحكام العامة المقررة في هذا الشأن[6].
[1] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص630-656.
[2] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص657-658.
[3] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، دعوى التعويض الإداري في الفقه وقضاء مجلس الدولة، منشأة المعارف، سنة 2009، 15-27.
[4] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص 680-684.
[5] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص 685-690.
[6] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص 720-737.