شروط دعوى الإلغـاء
يقصد بدعوى الإلغاء الدعوى التي يرفعها أحد الأفراد إلى القضاء الإداري بطلب إعدام قرار إداري مخالف للقانون، وهي دعوى من صنع قضاء مجلس الدولة الفرنسي[1]، وهذا النوع من المنازعات الإدارية لا يمكن أن يُوجّه إلى العقود الإدارية، ذلك لأن من شروط قبول دعوى الإلغاء هو أن توجه الدعوى إلى قرار إداري، وهذا لا يعني عدم إمكان إبطال العقد، وإنما مجال ذلك القضاء الكامل (دعوى التعويض)، ومن ناحية أخرى فإن دعوى الإلغاء هي جزاء لمخالفة مبدأ مشروعية القرارات الإدارية في حين أن الالتزامات المترتبة على العقود الإدارية هي التزامات شخصية[2].
وسيتم من خلال هذا المطلب بيان الشروط الموضوعية والشكلية لدعوى إلغاء القرارات الإدارية من خلال الفرعين التاليين على النحو التالي:
الفرع الأول: الشروط الموضوعية لدعوى إلغاء القرارات الإدارية:
لا توجّه دعوى الإلغاء إلاّ إلى القرارات الإدارية التنفيذية، وبالتالي تستبعد القرارات الصادرة من السلطتين التشريعية والقضائية، ويلحق بها أيضاً القرارات الصادرة من المنظمات السياسية الشعبية باعتبارها سلطات دستورية مستقلة.
والأعمال التشريعية هي الأعمال التي تصدرها السلطة التشريعية كما حددّها الدستور بصرف النظر عن طبيعة هذه الأعمال، فقد تكون قوانين أو أعمال برلمانية لا تعدّ من قبيل القوانين كالقرارات الصادرة عن المجالس البرلمانية.
أما بالنسبة للأعمال القضائية، فإنه لا يمكن توجيه دعوى الإلغاء إلى حكم قضائي، لكن هناك أعمال قضائية أخرى، اختلف فيها الوضع بالنسبة لمصر وفرنسا، حيث تميز فرنسا بين نوعين من الإجراءات، الإجراءات المتعلقة بتنظيم القضاء، والتي يختص بالنظر فيها القضاء الإداري، والإجراءات الخاصة بسير مرفق القضاء وهي تخرج من اختصاص القضاء الإداري، والتمييز بين النوعين يكتنفه بعض الغموض من الناحية التطبيقية لصعوبة التمييز في كثير من الحالات. أما في مصر فإن القضاء الإداري لا يختص بالطعون في الأحكام القضائية سواء صدرت من جهة قضائية عادية أو استثنائية، ويطبق ذات المبدأ بالنسبة لأعمال أعضاء النيابة العمومية المتعلقة بالقضاء سواء تمت أمام محكمة عادية أو استثنائية، وأياً كان القانون الذي تطبقه، أما بشأن الأعمال القضائية التي تصدر من هيئات إدارية ذات اختصاص قضائي فقد عاملها المشرع المصري معاملة القرارات الإدارية[3].
وسنعرض للشروط الموضوعية التي يتعين توافرها في القرار لكي يكون محلاً لدعوى الإلغاء:
أولاً: أن يكون محل الدعوى قراراً إدارياً
والقرار الإداري كما يعرّفه القضاء الإداري باستمرار هو إفصاح الإدارة عن إرادتها الملزمة بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح، وذلك بقصد إحداث مركز قانوني معين متى كان ممكناً وجائزاً قانوناً، وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة.
ويستوي أن يكون ذلك القرار شفوياً حيث أن الكتابة ليست شرطاً لازماً لصحة القرار الإداري، ما لم يتطلب المشرع الكتابة كشرط شكلي لازم لصحته، وإن كانت وسيلة مهمة لإثبات صدور القرار الإداري، وقد يكون هذا القرار ضمنياً (قراراً سلبياً) ناجماً عن سكوت الإدارة عن الرد على الطلب المقدم إليها بحيث يشكل ذلك السكوت قراراً إدارياً ضمنياً بالرفض أو القبول بحسب النتيجة التي يرتبها المشرع على مضي المدة التي يحددها دون رد الإدارة على الطلب، وقد يكون قراراً إيجابياً من خلال قرارات مكتوبة[4].
ويشترط لكي يكون القرار الصادر عن الإدارة قراراً إدارياً ما يلي:
1- صدور القرار الإداري عن سلطة إدارية: أي صدوره عن إحدى الهيئات العامة أو الجهات الإدارية الداخلة في هيكل التنظيم الإداري للدولة والتي تتمتع بصفة الشخص المعنوي العام، ويؤدي ذلك إلى استبعاد كافة التصرفات الصادرة عن غير السلطة التنفيذية من نطاق القرارات الإدارية حتى ولو أطلق عليها ذلك الوصف، وكذلك استبعاد ما يصدر عن أشخاص القانون الخاص سواء كان فرداً عادياً أو أحد الأشخاص المعنوية الخاصة كالشركات والجمعيات وغيرها من المؤسسات الخاصة حتى ولو كانت ذات نفع عام.
2- صدور التصرف في نشاط إداري: إسباغ وصف القرار الإداري على ما تصدره السلطة الإدارية غير كاف، حيث يتعين أن يتصل التصرف بنشاط إداري أي أن يكون القرار إدارياً في مضمونه، وقد أكّد ذلك محكمة القضاء الإداري حيث ذهبت إلى أنه: " ليس كل قرار يصدر عن هيئة إدارية يعدّ قراراً إدارياً يختص القضاء الإداري بطلب إلغائه، إذ لا بد لانطباق وصف القرار الإداري على التصرف أن يكون كذلك بحكم موضوعه، فإذا تعلق القرار بمسألة من مسائل القانون الخاص، أو تعلق بإدارة مال شخص معنوي خاص كتطهير الوقف الخيري المشمول بنظارة وزارة الأوقاف من الحقوق العينية القائمة عليه كحق الحكر، فلا يعتبر من القرارات الإدارية التي يختص بها القضاء الإداري، حتى ولو كان صادراً عن هيئة عامة هي وزارة الأوقاف".
وعلى هذا الأساس فلم تعتبر المحكمة الإدارية العليا أياً من التصرفات التي أوضحتها في حكمها أعلاه قرارات إدارية رغم كونها كذلك من الناحية الشكلية لصدورها عن سلطة إدارية وذلك لافتقادها الشرط الموضوعي لقيام تلك القرارات، وهو أن صدورها في نشاط إداري.
3- إحداث التصرف أثر قانوني: يتعين كذلك في تصرف الإدارة أن تقصد به الإدارة إحداث أثر قانوني معين إما بإنشاء مراكز قانونية جديدة أو التأثير أو إلغاء أو تعديل المراكز القانونية القائمة، ومن ثم يخرج عن نطاق القرارات الإدارية أعمال الإدارة التنفيذية والتحضيرية أو التمهيدية، وكذلك أعمالها الداخلية لعدم إحداثها بذاتها أثراً قانونياً[5].
فضلاً عن هذه الشروط التي يتصف بها القرار بأنه قراراً إدارياً وبالتالي يصلح لأن يكون محلاً لدعوى الإلغاء، فهناك شروط أخرى ضرورية لقبول هذه الدعوى، تتمثل في الآتي:
1- صدور القرار الإداري عن سلطة إدارية وطنيـة: فمجلس الدولة المصري يختص بنظر الطعن بإلغاء القرارات الإدارية الصادرة عن سلطة إدارية وطنية، ويخرج عن نطاق اختصاصه ما تصدره الجهات الأجنبية العاملة في مصر من قرارات تتعلق بالأعمال التي تمارسها، وقد ذهبت في تحديد ذلك محكمة القضاء الإداري إلى أن:
" العبرة في تحديد صفة الهيئة مصدرة القرار من حيث كونها وطنية أو أجنبية يكون بالنظر لمصدر السلطة اتي تعمل بمقتضاها، فإذا كانت تعمل بسلطة مستمدة من الحكومة المصرية وحدها كانت جهة إدارية مصرية ولو كان أعضائها أجانب، وإن كانت تعمل بسلطة مستمدة من حكومة أجنبية أو هيئة دولية كانت جهة أجنبية لا تخضع قراراتها لرقابة القضاء الإداري المصري، فالعبرة في تحديد صفة الهيئة مصدرة القرار من حيث كونها أجنبية أو وطنية يكون بالنظر للقانون الذي استمدت منه سلطة إصداره، بغض النظر عن جنسية مصدر القرار أو عن النطاق الإقليمي لتطبيقه".
2- نهائية القرار الإداري (القرار التنفيذي): وتكون العبرة في تحديد مدى نهائية القرار الإداري بالنظر إلى الأثر المتولد عنه، فإذا كان من الجائز ترتيب هذا الأثر في الحال دونما انتظار لإجراء آخر كان القرار نهائي، أما إذا توقف ترتيب أثر القرار على إجراء لاحق من الواجب إتيانه فقد ذلك القرار صفة النهائية، ومن ثم لا يصلح لأن يكون محلاً لدعوى الإلغاء[6].
ثانياً: المصلحة كشرط لقبول دعوى الإلغاء
المصلحة في الدعوى بصفة عامة هي باعث إقامتها فهي سبب الدعوى ومناطها الذي تكون بدونه إهداراً للوقت وإشغالاً للقضاء بلا طائل، فهي تمثل حاجة صاحب الحق إلى حمايته القضائية من خلال دعوى لدفع العدوان عن حقوقه [7].
وقد تكون المصلحة محل دعوى الإلغاء إما:
1- مصلحة شخصية مباشرة: أي أن يكون رافع الدعوى في حالة قانونية أثّر فيها القرار الإداري المطعون فيه تأثيراً مباشراً وتشترط هذه المصلحة الشخصية المباشرة في دعوى الإلغاء، وهو ما أكّدته محكمة القضاء الإداري في مصر بحيث لا تقبل دعوى الإلغاء التي ترفع من أشخاص ليست لهم مصلحة شخصية مباشرة في إلغاء القرارات المطعون فيها، أياً كانت الصلة التي تربطهم بأصحاب المصالح الشخصية فالقاعدة هي أن يقوم كل من له مصلحة بالتقاضي في شئونه الخاصة، وليس لأي شخص أو يتولى ذلك في المسائل الخاصة بغيره إلا نيابة عنه طبقاً للقانون[8].
2- مصلحة محققة، أو محتملة: الأصل أن تكون المصلحة لقبول دعوى الإلغاء مصلحة محققة أي قائمة وحالة، ولكن أحياناً توجد مصلحة محتملة للطاعن يبغي حمايتها من وراء رفع الدعوى، وقد أجاز مجلس الدولة المصري قبول دعوى الإلغاء مكتفياً بوجود مصلحة محتملة للطاعن، إذ قضت محكمة القضاء الإداري بأن: " للموظف حق الطعن في القرارات المخالفة للقانون حتى ولو لم يكن من شأن إلغاء هذه القرارات ترقيته فوراً، ويكفي أن يكون من شأن هذا الإلغاء تقديم ترقيته في كشوف الأقدمية، ومن ثم فإن للمدعي في هذه الدعوى مصلحة شخصية محتملة في الطعن في القرار رغم عدم استيفائه وقت صدوره للمدة الزمنية الواجبة للترقية، إذ أنه سيترتب على تنفيذ القرار أسبقية زملائه له في الدرجة المرقين إليها، وهذا إلى أن من مصلحته أن تظل هذه الدرجة شاغرة حتى يرقى إليها عندما يستوفي شروط الترقية، وعلى ذلك فيكون الدفع بانتقاء صفة المدعي في غير محله ويتعين رفضه"[9].
3- مصلحة مادية أو أدبية: يستوي في المصلحة لكي تكون محلاً لدعوى الإلغاء أن تكون مادية أو تكون مصلحة أدبية، ومثال المصلحة المادية قرار الإدارة بغلق محل تجاري أو مصنع أو مصادرة صحيفة من الصحف، ومثال المصلحة الأدبية ما يتصل بسمعة الموظف، أو التشكيك في كفايته نتيجة لتقديم غيره عليه في الأقدمية، ولو كان قد أحيل إلى المعاش، أو ما يتعلق بالمشاعر الدينية من جراء غلق مكان العبادة ومنع ممارسة الشعائر الدينية[10].
الفرع الثاني: الشروط الإجرائية لدعوى إلغاء القرارات الإدارية:
لكي تقبل دعوى إلغاء القرار الإداري لا بد أن ترفع الدعوى خلال مدة معينة وأن تستوفي إجراءات محددة سنها المشرع، على النحو التالي:
أولاً: التظلـم الإداري الوجوبي
التظلم من القرار الإداري بصفة عامة هو وسية يعرب بها المخاطب بالقرار عن اعتراضه عليه، ويقدم هذا التظلم إما للجهة الإدارية مصدرة القرار، عسى أن تسحبه طوعاً نزولاً على طلب مقدمه ويسمى التظلم في هذه الحالة بالتظلم الولائي، أو يقدم للجهة الرئاسية لسلطة إصداره والتي يكون لها الحق في إلغائه في إطار ما تملكه من سلطات تعقيب على قرارات الجهات الخاضعة لرئاستها ويسمى التظلم في هذه الحالة بالتظلم الرئاسي.
والأصل في التظلم الإداري أنه بمثابة اعتراض على القرار الإداري، إلا أن ذلك لا يمنع من أن يكون هذا التظلم وجوبياً وذلك حين يفرض المشرع اتباعه على صاحب الشأن قبل ولوج طريق الطعن بإلغاء القرار الإداري حيث يقضى بعدم قبول الدعوى إذا ما أغفله الطاعن.
وللتظلم الإداري سواء الاختياري أو الإجباري أهمية كبيرة، على مستوى الإدارة ولصاحب الشأن، فعلى مستوى الإدارة فهو يقلل من فرص الصدام بينها وبين الأفراد الذي يعوقها عن أداء دورها، فضلاً عن أنه يظهرها بمظهر من يحترم القانون ويعمل بأحكامه، أما بالنسبة لصاحب الشأن فهو يحقق غايته من إلغاء القرار الإداري دون تكبد جهد ونفقات القضاء وأمده الطويل، وذلك مع عدم الإخلال بحقه الأصيل في المثول أمام القضاء للطعن بإلغاء القرار الإداري حال رفض تظلمه صراحة أو ضمناً[11].
ثانياً: الميعـــاد
للطعن بإلغاء القرار الإداري ميعاداً محدداً حدده المشرع، مراعياً فيه مصلحة صاحب الشأن المتمثلة في عدم تقييده لهذا الطعن بميعاد قطعي، وكذلك المصلحة العامة والتي تتطلب تحديداً لموعد ينغلق بمضيه الطعن بإلغاء القرار الإداري بهدف تحقيق الاستقرار للمراكز القانونية التي أوجدها هذا القرار، وكأثر لمضي الموعد الذي حدده المشرع للطعن بإلغاء القرار الإداري فيقضي بعدم قبول الطعن شكلاً للتقرير به بعد الميعاد حيث يتحصن القرار الإداري ليكون معصوماً من الإلغاء[12].
وسنعرض من خلال هذا الشرط لبدء المدة، وحسابها، وآثار انقضائها على النحو التالي:
1- بدء المدة: تسري مدة الطعن – كما نص القانون الفرنسي والمصري- من تاريخ نشر القرار الإداري أو إعلان صاحب الشأن، وقد أضاف القضاء الإداري سبباً ثالثاً وهو العلم اليقيني، ويعدّ النشر وسيلة لإعلام الجمهور بالقرار، إلاّ أنه لا يعتد به بالنسبة إلى القرارات الفردية إلاّ إذا نص المشرع على ذلك صراحة، ولكي يؤدي النشر مهمته فإنه يجب أن يكشف عن فحوى القرار، وأن يتم عقب استيفاء القرار لكافة مراحله، أما الإعلان فهو الطريقة التي تنقل بها الإدارة القرار إلى علم فرد بعينه أو أفراد بذواتهم من الجمهور، وهو لا يتطلب شكل معين في إجراءاته، إلا أنه كالنشر يتعين أن يكون كاشفاً عن فحوى القرار، ومؤدياً إلى العلم التام بمحتوياته وأسبابه إذا كان الإعلان عن الأسباب ملزماً، والقاعدة العامة في فرنسا ومصر أن عبء إثبات النشر أو الإعلان الذي تبدأ به المدة يقع على عاتق الإدارة. أما بالنسبة للعلم اليقيني فقد أقرّ هذه الفكرة مجلس الدولة المصري بحيث لا تسري المدة بالنسبة للأفراد إلاّ وهم على سبيل اليقين بالقرار المطعون فيه، ويثبت العلم اليقيني على حد قول المحكمة الإدارية العليا" .... من أية واقعة أو قرينة تفيد حصوله دون التقيد في ذلك بوسيلة اثبات معينة، ... وللقضاء التحقق من قيام أو عدم قيام هذه القرينة أو تلك الواقعة، وتقدير الأثر الذي يمكن ترتيبه عليهما من حيث كفاية العلم أو قصوره ..."، ومع ذلك فإن قضاء مجلس الدولة الفرنسي يتشدد في هذه القرينة إذا قام أي شك حول علم الطاعن بفحوى القرار مهما كان احتمال العلم قوياً[13].
2- حساب المدة: الأصل أن الدعوى لا يمكن رفعها إلا خلال المدة التي حددها القانون، وقد حدد قانون مجلس الدولة في مصر موعداً للطعن بإلغاء القرارات الإدارية هو ستون يوماً من تاريخ نشر القرار أو إعلان صاحب الشأن به، أو علمه بصدوره علماً يقينياً، وهو ميعاد يتعلق بالنظام العام، حيث تقضي المحكمة من تلقاء نفسها ودون أي دفع بعدم قبول الدعوى لرفعها بعد المواعيد المقررة. ويضاف لهذا الميعاد ميعاد مسافة للمدعي الذي يقيم خارج نطاق المحكمة قدره يوم لكل خمسين كيلو متر بحد أقصى أربعة أيام، ويكون ميعاد المسافة (15) يوماً لمن يقع موطنه في مناطق الحدود، أما إذا كان المدعي مقيم خارج البلاد، فإن ميعاد الطعن بالإلغاء يضاف إليه ميعاد مسافة (60) يوماً[14].
3- أثر انقضاء المدة: يترتب على انقضاء المدة القانونية المقررة دون تقاض أو انقطاع غلق طريق الطعن القضائي، وبالتالي يصبح القرار المعيب قراراً سليماً، إلا أن القضاء الإداري استثنى من ذلك القرارات الفردية ذات الأثر المستمر، وبهذا تقول محكمة القضاء الإداري: " أن وضع الشخص في قوائم الممنوعين من السفر هو بطبيعته قرار ذو أثر مستمر مما يجعل له (الممنوع من السفر) الحق في أن يطلب رفع اسمه من القوائم في كل مناسبة تدعو إلى السفر إلى الخارج، وكل قرار يصدر برفض طلبه يعتبر قراراً إدارياً يحق له الطعن فيه بالإلغاء استقلالاً، وتؤيد المحكمة العليا الإدارية هذ القضاء[15].
[1] سليمان الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، دراسة مقارنة، مطبعة جامعة عين شمس، سنة 1982، ص 123.
[2] سليمان الطماوي، الأسس العامة للعقود الإدارية، دار الفكر العربي، الطبعة الثالثة، 1975، ص179، 180 .
[3] سليمان الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، دراسة مقارنة، مطبعة جامعة عين شمس، سنة 1982، ص127-134.
[4] عبدالعزيز عبدالمنعم، خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول ، مرجع سابق، ص234- 238.
[5] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول ، مرجع سابق، ص241-246.
[6] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول ، مرجع سابق، ص 263- 266 .
[7] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول ، مرجع سابق، ص280، 281 .
[8] محمد عبدالله الفلاح، شروط قبول دعوى الإلغاء، دار النهضة العربية، 2001، ص 118-120.
[9] محمد عبدالله الفلاح، المرجع السابق، ص 122، 123 .
[10] محمد عبدالله الفلاح، المرجع السابق ، ص124-126 .
[11] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول ، مرجع سابق، ص253، 255 .
[12] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص 370- 372.
[13] سليمان الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، دراسة مقارنة، مطبعة جامعة عين شمس، سنة 1982، 176-181.
[14] عبدالعزيز عبدالمنعم خليفة، الموسوعة الإدارية الشاملة، الكتاب الأول، مرجع سابق، ص 370- 372.
[15] سليمان الطماوي، الوجيز في القضاء الإداري، دراسة مقارنة، مطبعة جامعة عين شمس، سنة 1982، ص185-186.