التنظيم الإداري:
عُرف التنظيم الإداري بأنه تجميع أوجه النشاط اللازمة لتحقيق الأهداف والخطط,وإسناد هذه النشاطات الى إدارات تنهض بها, وتفويض السلطة والتنسيق بين الجهود .(Koontz ,O'Donnell ,1966 :105)
ولغاية هذه الدراسة يعرف التنظيم الإداري هو البناء أو الهيكل العام للإدارة الذي يحدد العلاقات الرسمية المختلفة في الإدارة ويوزع المهام والمسؤوليات على الأفراد فيها ومن حيث اتخاذ القرارات وحجم المنظمة وتفويض السلطة .
المركزية الإدارية:
عرفت المركزية بالنسبة لسياسة الدولة، أن تأخذ الحكومة على عاتقها إدارة جميع المصالح والمرافق العامة، وأن رؤساء الوحدات ومديري الدوائر يعملون تحت إشرافها المباشر وحسب اختصاص كل وزارة.(الوتري, 1974: 32).
ولغاية هذهَ الدراسة لمفهوم المركزية الإدارية بأنها تركيز الصلاحيات الإدارية بيد الوزارات في العاصمة وإعطاء هامش بسيط من المسئولية للمدراء في المحافظات ويكون حق اتخاذ القرارات في المستويات العليا.
اللامركزية الإدارية:
عرٌفت اللامركزية بأنها توزيع للمسؤوليات والصلاحيات على المستويات الثلاث الأفقية والعمودية والجغرافية في المنظمة(الكبيسي ,1980 : 40).
ولغاية هذهَ الدراسة لمفهوم اللامركزية فهي: عبارة عن تفويض أو تخويل جزء من صلاحيات الإدارات العامة في العاصمة إلى المدراء في المحافظات لتدريبهم على تحمل المسؤولية ولتخفيف الأعباء الملقاة على عاتقهم.
تفويض السلطة:
تعٌرف عملية التفويض للسلطة بأنها تعني أن يقوم الرئيس أو المدير بدراسة الأعمال التي يؤديها ، فيبقي لنفسه الأعمال التي يستطيع وحده أن يقوم بها بينما يوزع باقي الأعمال على العاملين معه (خليل وآخرون : 1975 :11) .
ولغاية هذهَ الدراسة لمفهوم تفويض السلطة فهو أن يقوم الرئيس أو المدير بدراسة الأعمال التي يؤديها فيبقي لنفسه الأعمال التي يستطيع وحده أن يقوم بها بينما يوزع باقي الأعمال على العاملين معه .
نشأة وتطور المركزية واللامركزية :
يعود ظهور مصطلح المركزية الإدارية Centralization إلى عام( 1794 م) حينما استعمله ساسة ورجال الثورة الفرنسية، وكان الشائع قبل ذلك لفظ تمركز أو تركز Centralize (ويعني تجمع الخدمات والوحدات الإدارية في العاصمة أو في مركز واحد وعدم توزيعها في مراكز أخرى متفرقة)، ولم يدخل اصطلاح "المركزية" في عالم اللغة إلا في سنة (1778 م). (فتح الباب، 1983: 41 )..
إن المركزية واللامركزية كفلسفة تنظيمية ليست بالشيء الجديد فهي موجودة منذ القدم ومنذ أن ظهرت المنظمات إلى الوجود وظهرت معها السلطة قبل آلاف السنين .حيث ترافق ظهورها مع ظهور الحضارة الأولى في العالم المتمثلة بحضارة السومريين الذين عاشوا في العراق قبل 5000 آلاف سنة.(وارد ،1987: 15 ).
وفي مصر لجأ الفراعنة إلى إتباع ألنظام اللامركزي كوسيلة لإحكام سلطة الدولة على أقاليم الإمبراطورية القديمة ، فالدولة المصرية القديمة قد طبقت نظام الحكم المحلي على سائر المحلات في الدولة ،فكان هناك حكام محليون للمقاطعات وحكام محليون للمدن والقرى يديرون شؤون المجتمعات المحلية في إطار السياسة العامة التي يرسمها صاحب السياسة العليا في الدولة ( الفرعون).
(عباس,2004 :35 ). اما(ياغي ,1987 :27) إن الحضارة الإغريقية القديمة قد لجأت أيضا إلى إتباع نظام (دولة المدينة) التي كانت تمثل مجتمعاً سياسياً مستقلاً يرتبط بالمدينة .حيث سادت روح المشاركة في اتخاذ القرارات التي ساعدت على ظهور فكرة مناقشة القضايا السياسية واتخاذ القرارات بطريقة حرة وديمقراطية . (عباس, 2004 :36 ). أضاف (ياغي ,1987 : 28) إلى ان دور الدين الإسلامي الحنيف الذي رسم الخطوط العريضة لنظام الحكم والإدارة وترك تفصيلات ذلك إلى المسلمين أنفسهم يعملون به حسب ظروفهم وطبيعة أعمالهم شريطة عدم الإخلال بما ورد في القران الكريم وسنة نبيه العظيم (صلى الله عليه وسلم).فالإسلام هو دين ودولة .والنظام الإسلامي هو نظام متكامل سياسياً واقتصادياً وإدارياً واجتماعياً بالإضافة إلى كونه عقيدة (العزاوي ،2005: 30 ).
وفيما يتعلق بموضوع تحمل المسؤوليات و تخويل الصلاحيات وقدرة الإنسان للإشراف على الآخرين جاء في القران الكريم (لا يكلف الله نفساً إلا وسعها) و (ربنا ولا تحملنا ما لا طاقة لنا به ) (البقرة |اية 286).
وقد تمثلت فكرة المسؤولية الإدارية باجلى صورها وأكثرها ديمقراطية في حديث الرسول(كلكم راع وكلكم مسؤول عن رعيته) ( البخاري :1965 ,134) وبهذا الحديث فانه يدعو إلى جعل الشعب مصدرا للسلطة والى وضع المسؤولية التضامنية موضع التطبيق. حيث عرفت مبدأ تفويض السلطة كوسيلة لتحقيق كفاءة الإدارة المحلية وارتباط الوظيفة الإدارية بالمسئولية. (ياغي ,1987 :31)
اولآ- المركزية الإدارية Centralization:
اختلفت الأدبيات في تعريفاتها للمركزية الإدارية ومن وجهة نظر القانون الإداري حيث عرفها منير الوتري المركزية بالنسبة لسياسة الدولة، أن تأخذ الحكومة على عاتقها إدارة جميع المصالح والمرافق العامة، وأن رؤساء الوحدات يعملون تحت إشرافها المباشر(الوتري, 1974: 32) وايضآ تقوم المركزية على تجميع السلطة في يد هيئة رئاسة واحدة في جميع أنحاء الدولة، بمعنى أنه لا يوجد في الدولة إلا سلطة واحدة، تتولى الوظائف بنفسها، أو بواسطة موظفين ، لا تكون لهم سلطة ذاتية، وإنما يستمدون سلطتهم في العمل من السلطة الرئيسية في المركز (الزعبي، 1993: 19),.أما مركزية في التعليم فعرفها شنودة بأنها شلل في القدرة على اتخاذ القرارات لتحسين المواقف التعليمية نتيجة لما يدعوه تقرير الإستراتيجية تحكم الإدارة الفوقية (شنودة,1998 :65). والمركزية قد تكون مركزية أدراية أو سياسية أو اقتصادية.
تقوم المركزية الإدارية على قصر الوظيفة الإدارية في الدولة على ممثلي الحكومة المركزية في العاصمة دون مشاركة هيئات أخرى (الطماوي،1992: 56). وتعني أيضاً تركيز ممارسة مظاهر السلطة وتجمعها في الحكومة المركزية في العاصمة، وممثليها في الأقاليم، دون مشاركة هيئات شعبية منتخبة (شطناوي،2001: 13).
المركزية السياسية: تقوم على تجميع السلطة السياسية في الدولة في يد هيئة رئيسة واحدة. (الزعبي، 1993: 19).
المركزية الاقتصادية: تقوم على إشراف الدولة على كافة أوجه النشاط الاقتصادي وتوجيه وفقاً لخطط مرسومة (الزعبي، 1993: 11).
وتقوم المركزية الإدارية على ركنين مهمين هما:
تركيز السلطة الإدارية بيد الحكومة، أي تكون الحكومة المركزية في العاصمة صاحبة القرار النهائي ولا محل في مثل هذا النظام لمجالس إقليمية أو بلدية منتخبة تتولى الإشراف على المرافق المحلية( الزعبي، 1993: 20).
التبعية الإدارية: أي تبعية الموظفين وتدرجهم إدارياً، بمعنى أن يتخذ الجهاز الإداري في الدولة صورة هرم متتابع الدرجات، وأن تقوم بين الدرجات نوع من التبعية يكون الموظف في المستويات الدنيا عليه واجب الخضوع والطاعة، مرتبطاً بالرئيس الإداري بالمستوى الأعلى من الهرم، ويكون للرئيس في المستوى الإداري الأعلى في الهرم سلطة رئاسة على مرؤوسيه وأعمالهم في المستويات الدنيا للهرم (شطناوي، 2001: 16).
تتجلى صور التنظيم الإداري المركزي في التركيز الإداري المطلق، أو عدمه، وذلك حسب الظروف السياسية والاقتصادية والاجتماعية. وتنقسم هذه الصور إلى نوعين هما:
1- صورة التركيز الإدارية
تعد هذه الصورة من صور التنظيم الإداري المركزي أقدم ظهوراً، وتتمثل في تركيز جميع مظاهر السلطة الإدارية في يد الحكومة في العاصمة، إذ يجمع ممثلو الحكومة في العاصمة مظاهر السلطة الإدارية، حيث لا يترك لممثليها أي سلطة خاصة في تصريف شؤون أقاليمهم، ويتعين عليهم دوماً مراجعة السلطات المركزية في العاصمة بغية اتخاذ القرارات الإدارية، لا يتنافى مع هذا أن يكون للسلطات المركزية في العاصمة موظفون يمثلونها في أقاليم الدولة ما داموا لا يتمتعون بأي سلطة إدارية ذاتية ( شطناوي ، 2001: 17-18).
2- صورة عدم التركيز الإداري
لجأت الدول إلى التخفيف من حدة التركيز الإداري الصارم إلى أسلوب آخر وهو عدم التركيز الإداري، الذي يقوم على توزيع الاختصاصات التنفيذية المحددة على فروع الوزارات والمصالح في الأقاليم، بحيث تمنح سلطة البث النهائي في حدود ما يخول لها من سلطات، وسلطة البث هذه يتمتع بها بعض الموظفين، ولا يعني هذا استقلالهم عن الوزير، بل يمارس هؤلاء الموظفون سلطتهم تحت إشراف الوزير ورؤسائهم الإداريين، أي في نطاق السلطة الرئاسية، وهذا الأسلوب يخفف العبء عن السلطة المركزية في العاصمة، ويحقق السرعة التي لا غنى عنها في إنجاز الوظيفة الإدارية الخاصة في المناطق النائية عن العاصمة. (الزعبي، 1993 :21).
تمتاز المركزية الإدارية بعدد من الميزات، أهمها مايلي (عباس,2006 :147)
- توفر المركزية الإدارية درجة عالية من التنسيق والاتصال السريع وتحد من الازدواجية في العمل.
- تحد من إجراءات الرقابة والإشراف ، لأنها تكون محصورة في عدد قليل من الجهات .
- تكون الانحرافات قليلة لان الرقابة والإشراف تتم بشكل مباشر وشديد.
- كما أن المركزية الإدارية الوسيلة الوحيدة لتقديم الخدمات العامة، والمرافق العامة، وتوزيع أعبائها المالية على جميع أبناء الوطن، وتمويلها عن طريق الخزينة.
- الاقتصاد في الإنفاق العام، أو على الأقل ترشيده، فالمركزية الإدارية تعمل على إعداد تدريب الإدارة وعشوائية القرارات المالية، وتقليص الإنفاق إلى أقصى حد ممكن.
يوجد للمركزية الإدارية عدد من المساوئ أهمها: ( الرواشدة، 1978: 22).
- البطء والتعقيد في أداء الخدمات وتلبية احتياجات المواطنين.
- عدم ديمقراطية الأسلوب المركزي وإبعاد الوطنية عن الإسهام بالمرافق عامة.
- تركيز المشروعات والمرافق العامة والصناعات في العاصمة والمدن الكبيرة.
ثانيا – اللامركزية Decentralization:
اختلفت التعريفات فيما يخص اللامركزية باختلاف وجهات النظر المفكرين الادارين أو القانونين أو السياسيين حيث عرفها مفكرون الادارو كما يلي . عرٌف الكبيسي اللامركزية بأنها توزيع للمسؤوليات والصلاحيات على المستويات الثلاث الأفقية والعمودية والجغرافية في المنظمة(الكبيسي ,1980 : 40).
ويعرٌف جلاوي اللامركزية بأنها أسلوب من أساليب تنظيم العمل حيث تمنح الوحدات المختلفة قدراً كبيراً من الإدارة الذاتية ، وهذا يعني منح الصلاحيات والمسؤوليات إلى المستويات الأدنى في التنظيم (جلاوي ,1998 :360) .
إما مفكري القانون الإداري فاختلفت تعريفاتهم وهي كما يلي:
حيث عرف عثمان اللامركزية بأنها طريقة الإدارة، وتتضمن توزيع صلاحيات الوظيفة الإدارية بين المركز والفروع، بحيث تباشر الفروع اختصاصاتها تحت رقابة المركز(عثمان, 2001 :9) .
ويعرف وايت (White) اللامركزية بأنها نقل الصلاحية ، تشريعية كانت أو قضائية أو إدارية من المستويات الحكومية العامة إلى المستويات الدنيا (White,2003:43). إما وجهة نظر علماء السياسة فيعرفونها كما يلي :
عرفت من قبل ( انجل وآخرون )أن لا مركزية هي عملية. أو مجموعة من الإصلاحات السياسةِ تهدّف الى نقل أو تفويض أو تخويل مسؤولياتَ ، مصادر، أَو سلطة مِنْ أعلى المستويات في الحكومة إلى الأدنى في السلم الحكومي. Angell, 2001:139))
ويرى هنري ماديك(Henry Maddik) إن اللامركزية ويقصد بها (تفويض الإدارة المركزية السلطات المناسبة إلى الإدارات البعيدة عنها جغرافياً للقيام بمهام معينة عهدت بها إليهم) .(23: 1993 , . (Maddik اللامركزية من حيث هي أسلوب من أساليب التنظيم الإداري تتخذ عدة صيغ وأنواع.
الصيغ التي تتخذها اللامركزية الإدارية :
اللامركزية هو أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، ووسيلة لدعم المواطن ومشاركته في عمليات الإدارية وفي الوقت نفسه اللامركزية وسيلة فعالة لتحقيق قنوات اتصال سريعة بين المواطن من ناحية، ومؤسسات وضع وتنفيذ السياسة العامة من ناحية أخرى ولها عدة صيغ وكما يلي:
- الخصخصة:"وهي صيغة جديدة من اللامركزية ظهرت في السنوات الأخيرة، ويهدف هذا الأسلوب في الأساس إلى حفز الأداء والإنتاجية في القطاعات الاقتصادية المختلفة، وبموجب هذه الطريقة تتخلص الحكومة من بعض مسؤولياتها، وتحول هذه المسؤوليات إما إلى مؤسسات وجمعيات تطوعية في حالة المشروعات التي لا تهدف إلى الربح، أو إلى القطاع الخاص في حالة المشاريع الهادفة إلى الربح (ألهنائي، 1993: 96 ).
- تخفيف تركيز صنع القرار ونقله إلى مستويات محلية (Deconcentration): بموجب هذا الشكل تنتقل السلطة الإدارية من أجهزة الحكم المركزية إلى مكاتب إقليمية أو محلية إدارية، ويكون هناك فرص أوسع لاتخاذ القرار بشكل قريب من المستويات المحلية، وهذا الشكل يعمل على تحسين عمليات الحكم المركزية.
- التفويض (Delegation): وتعطى هنا مسؤوليات وخدمات محددة للسلطات المحلية التمثيلية ولكن تحت إشراف صارم نسبياً من الحكومة المركزية، وتعطى أحياناً مسؤوليات جمع الضرائب الرسوم أيضاًَ تحت الإشراف المركزي، وتميل الحكومة المركزية في هذا الشكل إلى معاملة السلطات المحلية باعتبارها امتداد للسلطة المركزية.
- نقل الصلاحيات (Devolution): وبموجب هذا الشكل تنتقل السلطات والصلاحيات الخاصة بالحكم فعلياً بإجراء كلي أو جزئي إلى وحدات سياسية أو فرعية كالأقاليم والمدن والبلديات، وتعطى هذه سلطة في اتخاذ القرارات دون الرجوع إل السلطات المركزية، باستثناء بعض الأمور المتفق عليها مسبقاً، وهذا الشكل يميل إلى الديمقراطية اللامركزية. وقد تكون لا مركزية سياسية او لامركزية إدارية.
إما بالنسبة للامركزية السياسة فهي وضع دستوري يقوم على حساب الوحدة التشريعية والتنفيذية والقضائية. إنها أسلوب من أساليب الحكم، تتوزع فيه الوظائف القضائية والتشريعية والتنفيذية بين الحكومة الموجودة في العاصمة، وحكومات الولايات أو الجمهوريات، وما إلى ذلك من تسميات، حيث تمارس سلطات تشريعية وقضائية وتنفيذية في حدود الأقاليم والمقاطعات والمحافظات التي تشكل في مجموعها دولا متحدة. وبموجب الاختصاص المقرر للوحدات المستقلة في دستور الاتحاد، تتمتع بالسيادة القانونية الداخلية، أما فيما يتعلق في الدفاع والشؤون الخارجية، فهذه تتولاها سلطة اتحادية تتألف من ممثلين للأقاليم الحائزة على اللامركزية السياسية . ( عواضة،1983: 19).
أما اللامركزية الإدارية فهي أسلوب من أساليب التنظيم الإداري، يتعلق بممارسة الوظيفة الإدارية وتوزيعها بين الجهاز المركزي وهيئات محلية أو مصلحيه، لها شخصية معنوية مستقلة، لكنها تعمل بإشراف ورقابة من الحكومة المركزية. (عواضة، 1983: 14).
ترتكز اللامركزية الإدارية على ثلاثة عناصر أساسية هي: (الرواشدة،1987: 23).
- استقلال الهيئات المحلية في الأقاليم في مواجهة السلطة المركزية، استقلال محدوداً أو محسوباً ( أي ليس استقلال تاماً) مع خضوعها أثناء ممارسة صلاحيتها المخولة لها لرقابة إدارية من جانب السلطة المركزية أو ممثليها.
- وجود ميثاق مصلحيه وإقليمية تتمتع بالشخصية المعنوية، وقدر من الاستقلال الذاتي في بعض النواحي.
- تصريف بعض الأمور وتسيير شؤون المرافق العامة والعودة إلى السلطة المركزية.
تأخذ اللامركزية الإدارية صورتين هما: ( الزعبي، 1993 : 22).
- اللامركزية المرفقية ( المصلحية):
الاعتراف لبعض المصالح الحكومية والإدارات العامة، أو أي هيئات عامة مستقلة، بالشخصية المعنوية، وقدر من الاستقلال والحق في الاستقلال المالي والإداري لإدارة بعض المرافق العامة، بهدف ضمان حسن سير المرفق العام وضمان فعاليته على الصعيدين الإداري والاقتصادي. , ومن أمثلتها المؤسسات العامة والهيئات المستقلة.والهدف من تطبيق هذا الأسلوب هو ضمان حسن سير المرافق العامة، وضمان فعالية المرفق العام على الصعيدين الإداري والاقتصادي.
- اللامركزية الإقليمية:
هي الاعتراف لجزء من أقاليم الدولة بالشخصية المعنوية وتكوين المجالس المحلية والإقليمية وقيام هيئات منتخبة من سكانها لإدارة بعض الشؤون المحلية التي تهم الجماعات المحلية المنتخبة ( المجالس المحلية) هنا اختصاصاً عاماً، ولكن تقتصر ممارسة هذا الاختصاص على رقعة جغرافية محدودة. بمقتضى هذا الأسلوب يقسم إقليم الدولة إلى وحدات إقليمية محددة ذات شخصية اعتبارية يقوم على إدارة كل وحدة مجلس محلي منتخب (كله أو أغلبه) على أن تخضع هذه المجالس لرقابة السلطة المركزية (الرواشدة، 1987: 23).
مزايا اللامركزية:(عباس, 2000 :147)
- السرعة في انجاز الإعمال ، لان المرؤوسين لايرجعون لرؤسائهم في كل صغيرة وكبيرة.
-تخفيف عبء العمل عن الرؤساء مما يجعلهم يتفرغون للاعمال الاستثنائية والتخطيط لمستقبل المؤسسة.
- رفع الروح المعنوية للمرؤوسين ، إنتاجيتهم والشعور بدورهم.
- إثراء العمل بالأفكار والمواهب الفردية مما يدفع بالمؤسسة إلى النمو السريع وتحقيق الأرباح.وبالمقابل هناك بعض المساوئ للامركزية أهمها ( الرواشدة,1987: 24).
- المساس بالوحدة الإدارية للدولة.
- عدم تجانس النظم الإدارية لاحتمال أن تنظيم كل هيئة لامركزية بعض جانبها الإدارية بلوائح صادرة عنها ومختلف عما قررته غيرها.
- تزيد اللامركزية الفوارق الاجتماعية بين المناطق المختلفة الموارد في المناطق.
- تنافس الهيئات اللامركزية تنافساً ضاراً يؤدي إلى التأثير على الصالح العام.
وقد اختلف كتاب الإدارة وعلمائها ومفكريها في أنواع اللامركزية الإدارية عن كتاب ومفكري القانون الإداري حيث قسموها إلى مرفقية وإقليمية بينما قسمها مفكري علم الإدارة العامة إلى مايلي:
وهناك تقسيم آخر لأنواع اللامركزية والمتمثل في الأنواع التالية .
- اللامركزية العمودية (Vertical Decentralization )
- اللامركزية الأفقية (Horizontal Decentralization )
(Mintezberg ,1985: 188)
اللامركزية العمودية : (Vertical Decentralization )
حيث يرى (Mintezberg) في هذا النوع أسلوب إداري يستند إلى تفويض صلاحيات اتخاذ القرار إلى المستويات الإدارية الدنيا ضمن سلسلة السلطة ابتداءً من قمة الهرم ومن خلال الخط الوسطي للهيكل التنظيمي. ومن اجل تطبيق ونجاح هذا النوع من اللامركزية يجب الإجابة على الأسئلة التالية:
- ما هي صلاحيات اتخاذ القرار التي سوف تفوض إلى المستويات الإدارية الدنيا.
- إلى أي مستوى أداري يمكن تفويض هذه الصلاحيات.
- كيفية إتمام عملية الرقابة والتنسيق .